راه های کاهش وابستگی اقتصاد کشور به نفت خام

ستاره | سرویس محتوای کمک درسی – اقتصاد اکثر کشور‌های نفت خیز به درآمد‌های حاصل از فروش سرمایه ملی کشور، نفت وابسته است. به همین دلیل اقتصاد این دسته از کشور‌ها دچار آفتی به نام “بیماری هلندی” شده است. همین امر موجبات زیان‌های بسیاری به ساختار اقتصادی کشور را فراهم می‌آورد.

در ایران نیز بسیاری از صاحب نظران اقتصادی و سیاسی معتقدند که ثروت نفت عملکرد اقتصادی کشور را تحلیل برده و اثرات مخربی بر ساختار سیاست در کشور داشته است، به گونه‌ای که از ثروت نفت در کشور به مثابه بلا و نفرین یاد می‌کنند. نحوه استفاده از ثروت نفت در کشور به طریقی بوده که نتایج رفاهی و توسعه‌ای مورد انتظار از آن را به بار نیاورده است. با مروری بر کارنامه اقتصادی کشور می‌توان مشاهده نمود که افزایش درآمد‌های نفتی عمدتاً به درستی مدیریت نشده و به‌جای سرمایه گذاری‌های بلند مدت صرف مخارج کوتاه مدت شده، که نتیجه آن چیزی جز تورم و افزایش نقدینگی نبوده است.

البته مدتی است که بحث چگونگی برون رفت از این وضعیت اقتصادی در کشور شکل گرفته و با توجه به ظرفیت‌های گسترده کشور، راهکار‌های عملی نیز ارائه شده است. هدف اصلی ما در این مقاله مرور راهکار‌های پیشنهادی برون رفت از وضعیت اقتصادی وابسته به فروش نفت است، اما پیش از آنکه به مبحث اصلی بپردازیم، زیان‌هایی را که کشور در اثر وابستگی اقتصاد کشور به نفت متحمل شده به صورت اجمالی بررسی خواهیم کرد.

تعریف بیماری هلندی و زیان‌های آن

به زبان اقتصاددانان، باید گفت که اقتصاد ایران هم مانند اغلب کشور‌های نفت خیز منطقه دچار “بیماری هلندی” شده است. اما پرسش این است که اصطلاح بیماری هلندی در حوزه اقتصاد به چه معناست؟ بیماری هلندی (Dutch disease) یک مفهوم اقتصادی است که تلاش می‌کند رابطه بین بهره‌برداری بی‌رویه از منابع طبیعی و رکود در بخش صنعت را توضیح دهد. مفهوم بیماری هلندی برای نخستین بار در سال ۱۹۷۷ توسط مجله اکونومیست بکار گرفته شد. هدف از استعمال این اصطلاح عبارت بود از توصیف رکود بخش صنعتی در هلند پس از کشف گاز طبیعی در دهه ۱۹۶۰ میلادی.

اما کاربرد این مفهوم در رابطه با اقتصاد کشور‌های نفت خیز چگونه است؟ باید گفت که بیماری هلندی، متوجه اقتصاد کشور‌هایی است که درآمد‌های نفتی خود را به شکل درستی مورد استفاده قرار نمی‌دهند. اما اکنون باید مقصود خود از عبارت “استفاده نادرست از درآمد نفتی” را تبیین کنیم، این مهم چگونه اتفاق می‌افتد؟ به سخن ساده باید گفت که این مفهوم در کل به وضعیتی اقتصادی اشاره دارد که دولت‌ها برای هزینه‌های خود از درآمد‌های نفتی استفاده می‌کنند. برای مثال، حقوق کارکنان خود را با درآمد‌های نفتی تأمین می‌کنند. در اینجا باید توضیح دهیم که در این فرآیند چه اتفاقی می‌افتد که به زیان اقتصاد کشور تمام می‌شود؟

زیان‌ها

1. تبدیل دلار‌های نفتی به پول داخلی: در مواردی از قبیل: پرداخت حقوق کارمندان دولت، دلار‌های نفتی به پول داخلی کشور تبدیل می‌شوند. خطر عمده این امر افزایش بیش از حد نقدینگی در سطح کشور است. افزایش تورم ناشی از نقدینگی بیش از حد: افزایش نقدینگی در کشور منجر به تورم می‌شود و دولت برای کنترل تورم، واردات کالا‌های مصرفی را افزایش می‌دهد تا بتواند این کالا‌ها را با قیمت کمتر تأمین کند و جلوی تورم را بگیرد.
2. ثابت نگه داشتن نرخ ارز به منظور عملی سازی واردات ارزان: دولت مجبور است نرخ ارز را ثابت نگه دارد و با استفاده از ارز دولتی، واردات گسترده انجام می‌دهد. آسیب رسانی به تولیدات داخلی و ایجاد رکود اقتصادی: اجرای سیاست واردات گسترده با ارز ارزان قیمت، منجر به ورود کالای ارزان به کشور می‌شود. نخستین قربانی این سیاست تولیدات داخلی هستند، پس رکودی جدی در بخش تولیدی اتفاق می‌افتد.
3. انتقال تورم به حوزه زمین و مسکن: پس از اینکه بخش تولیدی دچار رکود شد، قیمت کالا‌های مصرفی با واردات کالا‌های ارزان، پایین نگه داشته می‌شود. اما اکنون سرمایه‌ها به سوی حوزه‌های غیر تولیدی سرازیر می‌شوند که موجب انتقال تورم به کالا‌های مبادله ناپذیری مثل زمین و مسکن می‌شود.
4. افزایش سوداگری: همراه با کاهش انگیزه تولید و فعالیت‌های مولد، سرمایه‌ها به سمت سوداگری حرکت می‌کنند و دلال‌ها نقشی بیش از پیش مخرب ایفا خواهند کرد.
5. نهادینه شدن تورم: در این شرایط تولید از دست رفته و تورم در کشور نهادینه می‌شود. بیماری هلندی، بیماری است که اقتصاد ما هم سال هاست که با آن دست و پنجه نرم می‌کند. در این شرایط به هر شکلی که درآمد نفتی کاهش یابد، خواه با کاهش فروش یا با کاهش قیمت نفت، دلار مثل یک فنر فشرده شده رها می‌شود، قیمت آن افزایش یافته و موجب افزایش لجام گسیخته تورم می‌گردد.

 

 

راهکار‌های کاهش وابستگی اقتصاد کشور به نفت خام

درمان بیماری هلندی به پیشگیری یا معکوس کردن افزایش ارزش واقعی پول رایج وابسته است. این امر مستلزم تضعیف پول رایج، همراه با مازاد‌های بودجه دولت به همراه خودداری شدید بانک مرکزی از ایجاد پول است، که هر دو باعث مهار تورم می‌شوند. دولت نیازمند مقاومت در برابر تقاضای در حال گسترش و پس انداز درآمد‌های تازه به دست آمده به منظور فراهم کردن زمان کافی برای برنامه ریزی معقولانه و شناسایی طرح‌های با درآمد بالا است.

وفور منابع طبیعی در هر کشوری موهبت محسوب می‌شود نه بلا. اثرات مخرب درآمد‌های حاصل از صدور نفت خام، غیر قابل انکار است، اما آنچه موجب می‌شود منابع طبیعی به مثابه آفت یا بلا عمل کنند، نحوه استفاده از درآمد‌های ارزی حاصل از فروش و صادرات آنهاست. کشور‌هایی که با بهره گیری خردمندانه از این موهبت توانسته اند از دستاورد‌های مثبت آن بهره‌مند شوند دچار این اثرات مخرب نمی‌شوند.

• می‌توان با تاسیس صندوق ذخیره ارزی، به جای اینکه درآمد‌های حاصل از صادرات نفت خام را در بودجه‌های سالانه ریخته و بودجه را آلوده نمود، آن را به این صندوق ریخته و به بیماری هلندی دچار نشد. صندوق یاد شده از چند جهت حائز اهمیت است:
  ۱. درآمد حاصل از ثروت ملی یک کشور را از نظر زمانی و توزیع بینا نسلی، به شکلی مناسب مدیریت می‌کند تا نسل‌های بعد، احساس زیان نکنند.
  ۲. این صندوق در تثبیت نرخ ارز و جلوگیری از شوک‌های ناشی از نوسان نرخ ارز و یا میزان ارز در یک کشور تاثیر بسیار کارآمدی دارد.
  ۳. با ایجاد موانع شدید قانونی، دست دولت از این ثروت کوتاه شده و دولت صرفاً به کارایی اقتصادی بخش خصوصی و مالیاتی که از این بخش دریافت می‌دارد، بسنده کرده و علاوه بر اینکه به دولتی پاسخگو و کوچک و با تمرکز حداقل تبدیل می‌شود، تمام تلاش خود را برای ایجاد زمینه‌های موفقیت بخش خصوصی به کار برد. این صندوق سبب کسب اعتبار جهانی برای کشور مورد نظر شده و مسبب ورود سرمایه گذاران خارجی به آن کشور می‌شود. در اینجا باید اشاره کرد که، می‌توان سیاستی را اتخاذ نمود که منابع حاصل از این صندوق را صرفاً در کشور‌های دیگر سرمایه گذاری کرده، اعتبارآفرینی و قدرت چانه زنی کشور در عرصه جهانی را افزایش دهد. به منظور تاسیس این صندوق پیش نیاز‌هایی ضروری به نظر می‌رسد، منجمله آنکه، ساختار سیاسی کشور از این صندوق برای مصرف آن در داخل استفاده نکند و نیز، شفافیت کامل از نظر دخل و خرج در مدیریت صندوق وجود داشته باشد. ایجاد حساب یا صندوق ذخیره ارزی از ابتدای برنامه سوم در ایران دنبال شده است.
• توجه سیاست‌گذاران به موقتی و یا دائمی بودن ثروت تازه کشف شده از جمله راه‌های درمان بیماری هلندی محسوب می‌گردد. سیاستگذاران در کشور‌هایی که انتظار می‌رود منابع جدید کشف شده سریعاً پایان پذیرند و منابع کمکی جدید موقتی و سود‌های تجاری ناشی از آن گذرا باشند، باید از طریق مداخلات ارزی، از بخش‌های آسیب پذیر حمایت کنند. در کشور‌هایی که ثروت تازه کشف شده آن‌ها اتمام ناپذیراست، سیاستگذاران لازم است تغییرات ساختاری اجتناب ناپذیری را در اقتصاد مدیریت کنند تا از ثبات اقتصادی اطمینان یابند و از طریق خصوصی سازی و تجدید ساختار، قدم‌هایی در جهت افزایش بهره وری در بخش کالا‌های مبادله نشدنی بردارند و درعین حال برای آموزش نیروی کار سرمایه گذاری کنند. تنوع بخشیدن به صادرات به منظور کاهش وابستگی در بخش در حال رونق و کمتر آسیب پذیر ساختن آن‌ها در مقابل شوک‌های خارجی از قبیل: افت ناگهانی در قیمت‌های کالا، از دیگر راهکار‌های مبارزه با این پدیده است.

در زیر به دیگر راه‌های کاهش وابستگی اقتصاد کشور به نفت خام، اشاره شده است:

1. لزوم جداسازی درآمد نفت از حساب بودجه و التزام به هزینه کرد آن فقط در جهت سرمایه گذاری مولد.
2. پرهیز از واردات بی رویه و بازگشت به سیاست تولید داخل.
3. ارتقای بنیان‌های تولید و کمک به تغییر استراتژی تولید از سنتی به تولید تجاری و دانش پایه.
4. سرمایه گذاری بر نیروی انسانی متخصص، متعهد و عمل گرا.
5. تعهد به اجرای سیاست‌های راهبردی و گزاره‌های برنامه‌ای مصوب در افق چشم انداز و برنامه‌های میان مدت.
6. صرف درآمد‌های ارزی نفت برای طرح‌های تولیدی دارای توجیه فنی، اقتصادی و زیست محیطی. به نحوی که:
   ۱. نسبتی از درآمد‌ها به گونه‌ای هزینه شود که ثروت بینا نسلی سرانه نفت در بلند مدت ثابت باشد،
   ۲. رفتار مالی دولت ثبات اقتصاد کلان را دچار اختلال نکند و
   ۳. ظرفیت جذب این درآمد‌ها توسط اقتصاد مورد ملاحظه قرار گیرد.
7. سرمایه گذاری درآمد‌های نفتی در کشور‌های دیگر (به صورت خرید سهام و اوراق بهادار…)
8. توزیع دلار‌های نفتی در میان همه افراد و گرفتن مالیات از آن‌ها
    در این راهبرد، دلار‌های نفتی به جای واریز به خزانه دولت، به طور مساوی میان افراد تقسیم می‌شوند و سپس دولت بر آن‌ها مالیات وضع می‌کند که متضمن دو پیامد یا اثر مثبت برای اقتصاد است.
   ۱. اثر تخصیص و
   ۲. اثر اطلاعاتی مالیات ستانی. اثر اول، مردم را وادار می‌سازد فشار بیشتری به دولت بر سر پایبندی به اصول حکمرانی خوب بیاورند، چرا که هزینه‌های تخصیص یافته را مانند پولی می‌دانند که از جیب خودشان رفته است. اثر دوم مردم را مجبور می‌کند نسبت به اهمیت جریان‌های درآمدی و توانایی دولت در بهبود شرایط زندگیشان آگاهتر باشند.
   در حالتی که رشد عرضه دلار‌های نفتی موقتی باشد، دولت با مداخله در اقتصاد از طریق مداخله در بازار ارز، از بخش‌هایی که به مخاطره می‌افتند، حمایت می‌کند تا این دوره افزایش موقت عرضه دلار‌های نفتی تمام شود. افزایش عرضه پول داخلی برای افزودن بر ذخایر ارزی، قیمت پول محلی را به ارز در سطح پایینتری حفظ می‌کند و اثر منفی اش بر توان رقابتی بخش‌های غیرنفتی کمتر می‌شود. اگر افزایش عرضه دلار‌های نفتی دائمی باشد، کار سیاست پردازان بسیار دشوارتر می‌شو. یعنی باید برای تخفیف تاثیرات تغییر در ساختار افتصادی و برقراری ثبات افتصادی برنامه‌های مفید و موثر داشته باشند.

• افزایش بهره وری در بخش غیرنفتی، راهکاری برای قطع وابستگی بودجه به نفت محسوب می‌شود. در این راهکار، می‌توان از دو روش زیر استفاده کرد:

• سرمایه گذاری در ماشین آلات مدرنتر و کارآمدتر
• سرمایه گذاری برای بالا بردن سطح مهارت کارگران) افزودن بر سرمایه انسانی

به منظور کاهش پیامد‌های منفی بیماری هلندی، بهتر است دلار‌های نفتی در بازار‌های پولی وسرمایه بین المللی سرمایه گذاری شود و درآمد‌های ناشی از این سرمایه گذاریها، وارد کشور شده و صرف بازسازی کارخانه‌ها و یا افزودن بر سرمایه انسانی گردد.

 

تاریخچه وابستگی به نفت در سال‌های پس از پیروزی انقلاب

اقتصاد ایران از همان اوایل دوران کشف نفت به سوی وابستگی به فروش این سرمایه ملی هدایت شد. این وابستگی در دوران‌های مختلف قابل مشاهده بوده و زیان‌های خود را بر پیکر اقتصاد این مملکت وارد آورده است. اما پس از پیروزی انقلاب اسلامی انتظار عموم افراد جامعه، تغییر در رویه استفاده از درآمد‌های نفتی بود. در گام نخست، شورای انقلاب در تبصره ۳۸ قانون بودجه سال ۱۳۵۸ مقرر ساخت تمام وجوه حاصل از فروش نفت به صورت مستقیم به خزانه داری کل نزد بانک مرکزی واریز شود. پس از آن در همان سال شورای انقلاب، با تصویب قانونی، وزارت نفت را تأسیس کرد و با تصویب قانون اساسی چنین مقرر شد که انفال و ثروت‌های عمومی در اختیار حکومت اسلامی بوده و بر طبق مصالح عامه نسبت به آن‌ها عمل نماید.

در سال ۱۳۶۱ نیز مجلس شورای اسلامی با تصویب ماده واحده‌ای دولت را به تنظیم لایحه قانونی نفت ملزم ساخت. وزارت نفت، بدون این تکلیف قانونی، برای تهیه لایحه و تقدیم آن به مجلس اقدامی نکرد. در نهایت این طرح در ۹/۷/۱۳۶۶ به عنوان سومین قانون نفت ایران به تصویب رسید. اما در عمل این نظام هیچ‌گاه حاکم نشد، چون اساسنامه حاکم بر عملکرد شرکت نفت از قانون سابق باقی مانده بود. درباره استفاده از سرمایه خارجی نیز در قالب مواد قانون برنامه و تبصره‌های قانون بودجه به شرکت نفت اجازه استفاده از این منابع داده شد. درباره واریز تمام درآمد‌ها به حساب درآمد عمومی نیز در سال‌های مختلف مجوز‌هایی موردی برای واریز نکردن درآمدهایی، چون سوآپ، بیع متقابل و … داده شد و درنهایت در بند “د” تبصره “۱۱” قانون بودجه سال ۱۳۸۴ پس از لغو حکم تبصره “۳۸” قانون بودجه سال ۱۳۵۸ ترتیب دیگری با عنوان اخذ ۵/۷ درصد از درآمد‌ها به حساب شرکت ملی نفت به تصویب رسید.

در واقع امروز قسمت‌های مختلف قانون نفت سال ۱۳۶۶ در قالب بودجه‌های سالیانه منسوخ شده است. هرچند در تاریخ ۱/۴/۱۳۹۱ قانون جدید نفت به تصویب رسید، اما در هنگام تدوین قانون بودجه سال ۱۳۹۱ توجهی به قانون جدید نفت نشده و همانند سال‌های برنامه چهارم، جزئیات رابطه مالی دولت و نفت به تفصیل در قالب بند ۳ ماده واحده به تصویب رسید؛ بنابراین در حال حاضر در کشور ما قانون نفت جامعی وجود ندارد و در نتیجه حکم اصل ۴۵ قانون اساسی که بر مبنای آن، قانون ترتیب و تفصیل استفاده از منابع زیرزمینی را مشخص می‌کند، درباره مهمترین ثروت زیرزمینی کشور معطل مانده است. امروز نظام مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران در قالب مواد قانون برنامه و تبصره‌های بودجه به صورت پراکنده تعریف شده است و هر سال دولت و مجلس این احکام را در قوانین بودجه تمدید می‌کنند.